Det vanskelige livet med Nav

Hva har Nav-reformen betydd for samfunnets mest utstøtte? Vi spør forskeren, Nav-direktøren, to eks-ministre og flere rusavhengige.

Tekst: Kari Bu
Foto: Dimitri

Nav-reformen kan spores tilbake til 2001. Da hadde Norge Aetat, sosialtjenesten og trygdeetaten. En del brukere ble kasteballer mellom de tre instansene, dermed begynte Stortinget å utrede en felles etat. Regjeringen Bondevik II satte opp tre mål: Flere i arbeid og i aktivitet – færre på stønad og sosialhjelp. En brukerrettet og effektiv velferdsforvaltning.

I 2006 ble Nav etablert, og etter hvert fikk alle norske kommuner Nav-kontorer. Det er første gang stat og kommune samarbeider så tett om en felles tjeneste. De som jobber med arbeid og trygd er ansatt i staten, mens sosialhjelpen er underlagt kommunen.

Nav forvalter en tredel av Norges statsbudsjett, som er på vel 1000 milliarder kroner. Med slike ressurser: Hvorfor er det blitt en folkesport å klage på Nav?

De rusavhengige har mange meninger og erfaringer. =Oslo-selger Morten Passerud oppsummerer sine møter med etaten slik:

– Kommer du inn på Nav med ett problem, har du tre når du går.

Flere av hans selgerkollegaer har også sterke meninger. Arne Thomas Haugen mener Nav er som heroin: Kommer du først inn i systemet, kommer du deg ikke ut igjen. Knut Jansen tror Nav er mest opptatt av å vise en fin fasade på Dagsrevyen.

=Oslo-selger Hilde Bjerkeland har brukt sosiale tjenester i 20 år. Hun forteller:

– Før Nav var det mye enklere. Da hadde jeg en saksbehandler på sosialkontoret og en på trygdekontoret. Det var lett å få kontakt med dem, og de kjente meg. Jeg fikk time nærmest på dagen. Med Nav er det blitt færre kontorer, og flere ukers ventetid. Jeg må ringe til en sentral, og får beskjed om at de vil kontakte meg, men de ringer aldri tilbake. Jeg må gå til Gatejuristen, som kan skrive en klage. De har hjulpet meg mye.

Bjerkeland fikk uføretrygd før Nav ble opprettet. Hun bor i kommunal leilighet, og bruker Nav stor sett til uforutsette utgifter. Selv småting synes hun tar unødig lang tid.

– Før kunne du bare gå inn og hente en søknad. Nå må du sitte et par timer i kø. Du får ikke hjelp til å fylle ut papirene. Det er ikke plass til å skrive alt på søknaden. Så må du trekke ny kølapp, for å få levere søknaden til stempling. Før kunne du legge den rett i postkassa.

Til Nav har hun følgende råd:

– De må bygge flere kontorer og få flere ansatte. De må ringe tilbake og vise at de bryr seg. De sier at en person er ledig mellom klokka 10 og 11, men så er den kanskje ikke ledig selv om jeg ringer da. Det er mye utskifting av saksbehandlere, så jeg rekker aldri å bli kjent med dem. Kanskje de er overarbeidet.

Anita Røysum leverte nylig sin doktoravhandling om sosialarbeideres erfaringer med Nav-reformen. Hun sier de så fram til omleggingen. Endelig skulle klientene deres unngå å forsvinne mellom tre kontorer. Men resultatet ble ikke helt som ønsket.

– Mitt hovedfunn er at sosialt arbeid har lav prioritet i Nav, sammenliknet med de statlige oppgavene. Resultatet blir at mye legges opp etter de mer ressurssterke brukerne.

Røysum er sosionom, og underviser i faget ved Høgskolen i Oslo og Akershus.

– Studentene våre lærer om brukere med sammensatte behov. De lærer å jobbe helhetlig og langsiktig. I Nav møter de statsansatte som mer er byråkrater. Det er folk med kompetanse på lov og rett, og etatens verdier. Mitt inntrykk er at Nav ønsker å avlære sosionomene. De skal bort fra yrkesetikken de er lært opp i. Lydighet mot systemet ser ut til å være viktigere enn solidaritet med klientene.

Nav har mye kursing av ansatte. De skal lære å jobbe «navsk». Røysum forklarer hva det betyr:

– De skal jobbe etter standarder og skjemaer. Alle skal arbeide mer likt med brukeren, uavhengig av hans eller hennes livssituasjon. Senest i går hørte jeg om en jente som har samlet masse papirer for å få økonomisk sosialhjelp. Men hver gang hun kommer til Nav-kontoret er det noe som mangler. Problemet er at hun ikke får legge fra seg papirer der. De vil ha alt samlet.

– Hun har et ustabilt liv, uten fast bosted, og papirene forsvinner. I den gamle sosialtjenesten kunne folk legge fra seg papirer i mappa si underveis. Er Nav-kontorene bare for dem som har orden på livet sitt?

– Man blir sosialarbeider fordi man vil hjelpe folk, og se den enkeltes behov. Men Nav har ikke plass nok til brukere som trenger mer tid. De ansatte og deres arbeidsmåte blir kontrollert. Til slutt ser de ikke lenger brukeren. De ser bare at sånn skal det gjøres. Nav forvalter mye penger, så jeg skjønner behovet for kontroll. Men de ansatte må også få tillit til å bruke sin kompetanse, ut fra hva folk faktisk trenger av hjelp.

I 2007 ante sosialarbeiderne håp. Da kom Navs kvalifiseringsprogram, et tilbud til sosialklienter om opplæring og arbeidstrening.

– Endelig skulle man få tid til å jobbe sosialfaglig. Programmet tok inn veldig mange brukere, så tallene ble fine. Det var viktig å vise at man fikk folk inn i tiltak eller arbeid. Men ikke alle var klar for det. De kom ut med enda en tapsopplevelse. Sosialarbeiderne begynte å frykte en ny restkategori, av folk som ikke en gang passet inn i kvalifiseringsprogrammet. Kanskje ville de ikke få noen som helst hjelp.

En Fafo-rapport viser at kommunenes utgifter til sosialhjelp ikke ble mindre etter kvalifiseringsprogrammet. I 2011 mottok like mange slik hjelp som før innføringen. Men andelen langtidsmottakere gikk litt ned. Anita Røysum håper at programmet i det minste kan avklare brukernes situasjon.

– Kanskje man finner ut at noen er for syke til å klare programmet. Da bør de få uføretrygd, og slippe å gå på sosialkontoret hver måned for å trygle om hjelp. Isteden kan de bruke energien til å gå i terapi, prøve å bli rusfrie, få i seg næring eller bare få litt ro. Det er jo ikke meningen at man skal gå på sosialhjelp i en årrekke.

Røysum frykter at arbeid med rus, psykiatri og bolig egner seg dårlig for Nav. Samtidig ser hun mange positive enkelttilfeller.

– Det gjøres mye bra arbeid rundt omkring. Men det blir litt tilfeldig. Man kan være heldig med den man møter. Det er mange lokale variasjoner. Noen ansatte engasjerer seg veldig i en sak. Noen tør å si imot overordnede.

Sosialarbeiderne selv har også noe godt å si om Nav.

– De setter pris på å dele kontor med folk fra gamle Aetat og trygdeetaten. De kan jobbe i team og lære av hverandre. Sosionomer har lært mye om det å få folk i arbeid. Om hvilke muligheter som fins for tiltak.

– I utdanningen har vi også gjort mye for å tilpasse oss Nav. Studentene lærer mer om å vurdere brukernes arbeidsevne. Det er bra at det stilles krav til Nav-brukerne. Men hvis man bare tenker tall, blir heller ikke tallene så bra på lang sikt.

Dagfinn Høybråten (Krf) er det nærmeste vi kommer en far for Nav-reformen. Han tok initiativet til dagens modell, og foreslo navnet. Men alle stortingspartier støttet «Ny arbeids- og velferdsforvaltning».

Da Høybråten ble arbeids- og sosialminister i 2004, hadde han solid erfaring. Han hadde vært både trygdedirektør, helseminister og rådmann med ansvar for sosialhjelp. Han så behovet for et mer helhetlig system.

Allerede i 2005 måtte han overlate «barnet» til den nye, rødgrønne regjeringen. Da var Nav-reformen vedtatt, men ikke gjennomført. Lenge var det stille fra Høybråten. Først etter tre år åpnet han munnen, og da på vidt gap.

«Nav-reformen er ute av styring og utvikler seg i gal retning», sa han. Fra hele landet kom meldinger om at folk ikke fikk kontakt med saksbehandler. Behandlingstiden økte. Brukerundersøkelser var nedslående.

Nå er Høybråten på vei ut av Stortinget for å bli generalsekretær i Nordisk Ministerråd. Mens han pakker sammen spør vi hva som gikk galt, og om han fortsatt er kritisk.

– Siden regjeringsskiftet i 2005 har fem arbeidsministre hatt ansvar for Nav. Det er en veldig viktig årsak til at reformen ble mer krevende enn forventet. Man har ikke passet godt nok på barnet i oppveksten. Det har vært for lite kontinuitet og oppmerksomhet. Det må den sittende regjeringen ta hele ansvaret for. Samtidig er jeg mindre kritisk i dag enn i 2008. Den fjerde arbeidsministeren, Hanne Bjurstrøm (Ap), tok gode grep.

Bjurstrøm rådførte seg med Høybråten. Han anbefalte blant annet større satsning på IT- og kulturutvikling mellom de ulike arbeidsmiljøene i Nav.

– Reformen hadde to mål. Det ene var en mer helhetlig og brukervennlig organisering. Her har man lyktes bedre over tid. I starten ble flinke folk tatt ut av førstelinjekontorene og samlet i spesialenheter. Det svekket betjeningen av publikum. Det var store problemer med økende ventetid. Jeg ser på tallene at det går bedre nå.

Det andre målet kaller Høybråten «Velferds-Norges største, uløste spørsmål»: Å få flere i arbeid og færre på trygd. Rundt 20 prosent av befolkningen i arbeidsfør alder går nå på varig eller midlertidig trygd. Her nøler Høybråten med å skylde på Nav.

– Norge har et skrikende behov for arbeidskraft. Likevel klarer vi ikke å inkludere flere av de trygdede som kan og vil jobbe. Det er velferdssamfunnets største nederlag i moderne tid. Jeg tror det i stor grad skyldes arbeidslivets holdninger. Veldig mye handler om lav aksept for arbeidstakere som ikke kan yte maks hele tiden. Nav har prøvd ulike løsninger.

Høybråten har selv møtt =Oslo-selgere som er frustrerte over Nav. Han mener de har større grunn til å rette kritikken andre steder.

– Rus er et stebarn i velferdsnorge. Jeg mener problemet er større i helsesektoren enn i Nav. Det er på høy tid at folk får en garantert rett til rusbehandling når de er motivert. Ikke mange måneder etter at de mistet motivasjonen. Ellers har jeg ikke grunnlag for å si at Nav behandler rusavhengige dårligere enn andre brukere. Flere har grunn til å klage.

– Som reformens far, skulle du ønske du hadde større innflytelse over Nav i dag?

– De fleste reformer har mange fedre og mødre. Jeg skal være forsiktig med å påberope meg farskapet. Da jeg ble helseminister var en sykehusreform vedtatt på papiret. Jeg fikk jobben med å gjennomføre det vedtatte, som jeg i og for seg ikke var enig i. Som statsråd kan du ikke regne med å få følge opp en reform over mange år. Men Nav-reformen er så svær at den burde fått mye større politisk oppmerksomhet.

– Kan Nav fortsatt skylde på startvansker?

– Vi kan kanskje ikke kalle det startvansker lenger. Men en stor omstilling har skjedd under krevende forhold. Dette er velferdssamfunnets største supertanker. Den dreier ikke rundt på en femøring. Grader av endringer må skje over tid.

– Jeg er glad for at hele Stortinget fortsatt stiller seg bak Nav-reformen. Hadde man mistet troen, ville vi sett en helt annen politisk debatt. Jeg har heller ikke mistet troen på at det blir bedre i det lange løp.

Det er ikke bare regjeringer og ministere som skifter på tvers av reformer. Titlene og departementene deres skifter navn i ett kjør. Høybråten var først statsråd i sosial- og helsedepartementet, deretter i det nye arbeids- og sosialdepartementet. Hans etterfølger Bjarne Håkon Hanssen (Ap) var ikke arbeids- og sosialminister, men arbeids- og inkluderingsminister. Han fikk det tøffe ansvaret for å sette Nav-reformen i verk.

I dag er han kommunikasjonsrådgiver i First House, og nøler med å blande seg i politikk. Men noen refleksjoner får vi ut av ham.

– Vi politikere hadde urealistiske forventninger til hvor raskt Nav skulle oppnå resultater. Det har etaten fått slite med. Fortsatt mener jeg at mye gjenstår før vi kan skryte. Det har vært mange tøffe tak både for ansatte og brukere av Nav. Over tid er jeg ganske sikker på at det vi gjorde vil vise seg å være rett.

«Sosialklienter skal stå opp om morran».

Det sa Hanssen i sin periode som «fosterfar» for Nav-reformen. Folk skulle ikke lenger leve av sosialhjelp, i hvert fall ikke over tid. Navs kvalifiseringsprogram var Hanssens hjertebarn.

– Alle kan ikke jobbe, sier han i dag. – Og vi bor i et land hvor det er lov å velge å ikke jobbe. Men alle bør få tilbud om kvalifiseringsprogrammet, isteden for å være passive mottakere av sosialhjelp. Jeg tror programmet har mye uutnyttet potensiale.

– Tror du kvalifiseringsprogrammet har lav nok terskel for alle sosialklienter?

– Noe må kanskje justeres. Det er mange muligheter til å få det til å fungere best mulig. Jeg tror også vi står fremfor et mye mer raust og inkluderende arbeidsmarked. Man har ikke noe valg, for vi blir færre i arbeidsfør alder. For å få nok arbeidskraft i fremtiden, må man rekruttere mye bredere enn man er vant til.

=Oslo-selger Kai Morten Sandaune vil gjerne inn på arbeidsmarkedet, men Nav har ikke gjort veien kortere for ham.

– Det heter seg at du får arbeidsavklaringspenger i maks fire år. Jeg har gått på den typen stønader i ni år. Det blir automatisk fornyet, uten at jeg får en eneste henvendelse fra Nav. Egentlig skulle jeg gått over på arbeidstrening eller uføretrygd. Nå har jeg ikke lov å ta jobb ved siden av, men jeg kan selge gatemagasin.

Sandaune er nettopp ferdig med nedtrapping på metadon. Han har skaffet seg bolig, men i yrkeslivet trenger han sertifikat i klasse 2. Det ble han fratatt da han begynte på metadon.

– Nå håper jeg Nav kan hjelpe meg å få tilbake lappen. Jeg kunne tenkt meg en sjåførjobb. Jeg har prøvd å finne ut hvem som er saksbehandleren min, uten å lykkes. Som tidligere rusmisbruker blir jeg bare dyttet til side. Det er akkurat som om vi ikke fins: «Bare gi dem penger og glem dem».

Arne Thomas Haugen nikker. Han mener Nav tar for lite hensyn til rusavhengiges erfaring, for eksempel med LAR (Legemiddelassistert rehabilitering).

– Det er lettere å få støtte fra Nav når du er i LAR-programmet. Da går du på metadon, og det skal liksom kurere alt. Det er statsstøtta narkomani. Nav har ikke greie på rus, og vil ikke høre hva vi mener. Jeg orket ikke mer av LAR. Jeg vil ikke ha noen som bestemmer over livet mitt, når jeg skal reise bort og hvor lenge jeg skal være borte. Dermed har jeg kutta kontakten med Nav også.

Ståle Melhus synes også Nav gjør det vanskeligere å bli rusfri. Våren 2011 la han seg inn på rusakutten på Aker sykehus. Inntil da hadde han fått 6000 kroner måneden i sosialstønad.

– Så fort jeg valgte å bli rusfri, ble jeg satt ned til 2000 kroner. Det er ikke akkurat motiverende. Da jeg kom i behandling skulle jeg ikke selge gatemagasin og menge meg med narkomane, men jeg trengte penger til hjemreise. Jeg ville besøke familien i Trondheim for første gang på flere år.

Dermed stålsatte han seg og gikk på Nav i en sårbar situasjon.

– På trikken så jeg for meg hvordan jeg kunne bli møtt; med hånlige glis og latter. Det var akkurat det som skjedde. Jeg sa at jeg hadde grudd meg: «Jeg er her i kraft av bare meg selv, ikke i kraft av heroin eller beroligende. Og jeg er veldig engstelig. Det føles som en straff å få så lite penger. Det kommer i veien for min rehabilitering».

– De bare flira på Nav da jeg ba om penger til hjemreise: «Ja du kan jo søke, men svaret er egentlig gitt. Sånn gjør vi det ikke på kontoret her». Det siste gjentok de flere ganger. Når du har senabstinenser og blir møtt med den der, blir det helt kaos. For å kunne reise hjem, solgte jeg =Oslo. Det var den viktigste prioriteringen i mitt voksne liv. Jeg kom nærmere faren min. Det var på tross av Nav jeg klarte å være nykter fra 9. mai til 22. desember 2011.

Melhus understreker at han også har gode erfaringer med etaten:

– Min gamle saksbehandler gikk etter hvert ut i permisjon. Jeg fikk ikke beskjed, og ble først frustrert. Så fikk jeg en ny, som jeg kjente fra før. Hun ringer alltid tilbake. Jeg er glad i henne som menneske, og skriver julekort til henne. Legger jeg meg inn på rusakutten, kommer hun dit med utbetalingskortet mitt. Jeg tror tiden med henne vil gi resultater. Hva du får fra Nav, kommer helt an på personen og kontoret.

Det viser seg at flere av selgerne våre har betrodd seg til Navs direktør – uten å vite det. Joakim Lystad er ivrig leser av gatemagasinet, og lærer mye av samtaler på gata.

– Selgerne forteller meg tankevekkende livshistorier. Jeg opplever tydelig hvilken verdighet jobben gir dem. De ønsker å tjene sine egne penger. Jeg synes ikke det er nødvendig å fortelle dem hvilken stilling jeg har. Da ville nok samtalen blitt litt annerledes. For meg er det viktigst å få snakke menneske til menneske.

– Ser du faren for at statlige oppgaver kan fortrenge sosialt arbeid i Nav?

– Det varierer nok litt fra kontor til kontor. Det fungerer best der kommunen betrakter Nav-kontoret som sitt eget. Vi blir glade når en kommune snakker om våre arbeidsledige og våre rusmisbrukere. Samtidig er staten til stede med sine virkemidler, så man kan finne gode totalløsninger.

– Jo mer aktivt eierskap fra kommunen, jo bedre blir både det statlige og det sosiale arbeidet. Vi i staten ønsker et likeverdig partnerskap. Det har vært en utfordring at kommunene har følt seg overkjørt av våre systemer.

Lystad understreker at verken rus, barnevern eller psykiatri er pliktige oppgaver for Nav-kontorene. Kommunene velger selv hvordan de organiserer slikt arbeid.

– Norske kommuner er veldig forskjellige, så det er lurt at de får frihet. Etter hvert som Navs primære oppgaver blir bedre løst, blir det lettere å gjøre andre tilleggsoppgaver. Da kan man se synergieffekter.

Direktøren mener sosialarbeidernes kunnskap er viktig for Nav. Samtidig ønsker han at ansatte identifiserer seg med den nye etaten, og ikke med de tre gamle.

– Jeg håper vi alle er blitt Nav-ere, og ikke arbeidsmarkedspersoner, trygdepersoner eller sosialpersoner. Det har vært en stor kulturfusjon. Sosialarbeidernes kompetanse er viktig, ikke bare for de kommunale oppgavene, men for folks velferd og for å få dem i arbeid.

– Kan krav til telling og rapportering gå ut over kvaliteten på det sosiale arbeidet?

– Nav har hatt nok av utfordringer i forholdet mellom kvantitet og kvalitet. Også vi i staten utfordres til å telle veldig mye av våre tjenestemannsorganisasjoner. Det er nok nødvendig. Nav har 30 000 telefonsamtaler om dagen, og 400 000 inngående saker hver måned. Vi må telle for å sikre at vi produserer nok. Nå begynner vi å få mer kontroll på behandlingstid og oppfølging, og undersøker hvordan vi kan måle kvalitet i større grad.

Hittil har Nav hatt to direktører. Begge har klaget over for mange og for gamle datasystemer som ikke «snakker sammen». Vil legen din gi en beskjed til Nav kan han ikke gjøre det elektronisk, utenom sykmelding og legeerklæring. Nav må da skanne inn opplysningene, og legge dem inn igjen i andre programmer. For å behandle én sykemelding, trengs tre ulike programmer. Lystad varsler forbedringer også her.

– Det eldste datasystemet vårt er Infotrygd fra 1978. Både drift og forvaltning av eksisterende systemer krever stadig mer ressurser. Den utfordringen deler vi med mange store virksomheter. Vårt nye pensjonssystem er et forbilde. Du kan søke pensjon ti på elleve om kvelden og få et vedtak urørt av menneskehender kvart over elleve.

– Informasjonen hentes fra andre registre. Du slipper å sende inn skjemaer. Det samme ønsker vi for mange andre ytelser. Et seksårig moderniseringsprogram av datasystemene er nettopp påbegynt. Vi vil ha mer selvbetjening, innsyn og likebehandling.

Lystad beundrer innsatsen til dem som jobbet i Nav fra starten. Den største utfordringen var at tre store reformer skulle iverksettes samtidig.

– Nav skulle overføre hele helserefusjonsområdet til helsedirektoratet. Så var det pensjonsreformen, og sammenslåingen av tre etater til én. Jeg våger å si at Nav blir stadig bedre. Brukerne er mer tilfredse i undersøkelser. Energinivået stiger hos de ansatte. Det er mindre kritikk i media, og Riksrevisjonen har færre merknader til oss.

Direktøren mener folk må planlegge for vanskelige perioder i livet. Nav kan ikke glatte ut all ulikhet.

– I Norge får du som regel mindre ytelser ved arbeidsledighet enn du fikk i lønn. Du kan også få mindre sykepenger. Står du uten slike rettigheter og får sosialstønad, er den betydelig mindre. Det må folk vite og ta høyde for. Mange forventer at Nav skal gi dem et uendret liv. Iblant er forventningene for store til hva fellesskapet kan yte. Men jeg vil gjerne at folk forventer mye av servicen vår. Man skal få svar, og få ytelser man har krav på. For en leverandør er det bra at kundene krever høy service.

Artikkelen sto på trykk i =Oslo april 2013.